世界银行为中国污染场地管理提供国际经验

近日，世界银行在北京发布最新研究报告《国际经验综述：污染场地管理政策与法规框架》。报告指出：在城市快速发展的今天，中国对污染场地进行系统化地管理非常重要，而学习国际经验可以帮助中国加快提高其管理水平。

污染场地（又称棕地）是指已被污染的场地，其历史遗留的危险物质和污染物使之再利用和重新开发变得复杂。若管理不当，棕地将对环境和公众健康构成巨大威胁。2004年北京宋家庄地铁工程三名施工工人中毒事件的报道，是中国对污染场地重视的开始。近年来媒体连续曝光了几起“毒地”事件，今年11月30日以“武汉房产公司未经环评在重污染土地建起经适房”为标题的报道使污染场地的再开发问题再次成为关注的焦点。因此，“为规范污染场地的管理，减少环境和公众健康风险，并且缓解用地的需求，中国对污染场地进行系统地管理和科学地修复已经迫在眉睫，”世界银行高级环境专家、世界银行“中国污染场地修复与再开发”项目经理谢剑博士告诉记者。

“很多发达国家和地区，诸如美国、加拿大和欧盟，均已在这方面积累了丰富的经验，制定了全面的、且被实践证明有效的棕地管理框架。”世界银行咨询专家、报告作者龚宇阳博士告诉记者，“在中国解决污染场地的问题，其优势就在于可以从这些国家和地区吸取处理类似问题的经验和教训，加快建立一个良好的管理框架。”

世界银行此次发布的报告，是世界银行“中国污染场地修复与再开发”项目成果之一。报告回顾和综述了四个不同地区污染场地管理的政策和法规，包括北美（美国、加拿大），亚洲（日本、中国台湾地区），欧洲（欧盟、英国、德国、荷兰）和拉丁美洲（巴西、墨西哥）。

美国是世界上最早制定污染场地管理政策与法律框架的国家，其积累的经验与教训对于其它国家具有重要的借鉴意义。1980 年通过的《综合环境反应、赔偿与责任法案》是美国针对污染场地管理颁布的第一部法律，其最为突出的贡献在于：确立了“污染者付费原则”，规定潜在责任方应承担修复历史上被污染场地的责任；授权美国环境保护署可以强制任一潜在的责任方支付场地的全部或部分修复费用，至于场地修复费用的分担和责任的分摊将留给各潜在责任方之间解决；制定了设立超级基金的条款，为污染场地修复提供了融资机制，也因此该法更多时候被形象地称为《超级基金法》。

但是该法也存在着不足，包括：引起大量的法律诉讼，使小企业承受不公平的负担，州政府和当地社区的参与不充分。特别是由于潜在的责任方可能承担无限的且不确定的责任，这使得投资者和开发商望而却步，致使场地闲置，无法开发，最终变成棕地。该法的这些缺点，已逐步通过这些年来对超级基金计划的多轮修正和改革得以纠正，其中包括 2002 年的《小规模企业责任减轻和棕地振兴法》和其他与棕地有关的多个项目和计划。修改后的《超级基金法》受到各利益方的欢迎，这些修正和改革正是对于像中国这样的发展中国家具有实际意义的可借鉴的经验。

加拿大的管理框架凸显了联邦和地方政府在管理污染场地中关系的复杂性。在加拿大，污染场地管理是各省的责任，各省和地区负责制定各自污染场地管理的修复标准和风险评估的实施程序等，联邦政府的参与限于提供基金和技术援助以及制定联邦指导方针。这不同于美国以联邦环境保护署为主进行污染场地管理的模式。

在欧洲，由于欧盟各成员国的污染场地管理政策差异较大，欧盟正在考虑制定新的土地框架指令，希望通过这一指令由欧盟统一负责其范围内的污染场地管理。而报告选取的英国、德国和荷兰三个国家的政策很有特色，因为他们均采取了基于风险管理的污染场地管理方法。例如，在设定一个污染场地的修复目标时，应考虑场地的未来使用用途，而非一味地追求将场地进行完全修复。其中，荷兰政策的突出特点在于他们把土壤看作不可再生资源，并把土地修复的过程视为恢复土壤功能的过程。

基于对国外主要的政策和法规框架的分析，本世行报告对中国污染场地管理提出以下建议：

明确认定各利益方及责任的分担：中国需要在按照“污染者付费”认定责任方和有效执行修复任务之间找到一个平衡点，以此避免冗长、昂贵且不利于污染场地有效管理的诉讼程序。

制定政策遏制现有污染场地所造成的风险：在许多情况下，与其直接进行场地修复，不如先采取保障措施，阻隔乃至封闭污染场地，以切断暴露途径，从而尽量减少对公众或环境造成直接的威胁或风险。

设定基于风险管理的修复工作目标：各国的经验表明，污染场地的完全修复往往过于昂贵，最佳的修复目标应是基于污染场地对环境和周边人口构成的风险来决定的，而这又在很大程度上取决于污染场地的使用目的以及污染场地与人口中心的距离。

建立污染场地修复的融资机制：依照美国与其他国家的经验，中国需要建立污染场地修复活动的可持续筹资机制，以便尽快对那些风险高急需修复的场地展开修复行动。

“世行发布的这份报告，总结了国际污染场地修复的经验。我相信中国有关方面能从这份报告中获取有用的国际经验”，世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局社会、环境和农村副局长Magda Lovei指出。

尽管其它国家和地区积累了丰富的经验可供中国学习，中国的棕地管理面临着特殊的问题和挑战，包括土地国有制对认定污染场地责任人的影响、加速的城市化和经济发展对污染场地修复时间的客观限制、以及各地区经济发展水平和管理能力的差异对制定分区域、分阶段的污染场地管理方法的需要等。“希望中国在学习借鉴国际经验的同时，积极发挥创造性，找到适合解决中国棕地修复和再开发的途径和办法。”世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局中国和蒙古业务副局长羿艾德（Ede Ijjasz）告诉记者，“我们衷心希望世界银行能与中国政府在棕地管理领域进一步加强合作。”（资料来源：中国日报网）